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Análisis y valoración del PROYECTO de Real decreto Ley /2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público

PARTE EXPOSITIVA

De la parte expositiva merece la pena reseñar el reconocimiento explícito de la responsabilidad de las distintas Administraciones Públicas en el origen del problema de la temporalidad. Concretamente reconoce dos factores que han provocado esta situación que padecemos: el conjunto de medidas de contención del gasto público que han venido implementando diferentes gobiernos y, en general y como segundo factor, la mala planificación en la ordenación del empleo público.

También tiene interés toda la argumentación en la que se intenta demostrar la adecuación de las medidas que se proponen al Acuerdo Marco sobre trabajo de duración determinada (directiva europea 1999/70 de 28 de junio de 1999), a la doctrina reciente del TJUE y, como no puede ser de otra manera, al ordenamiento jurídico del Estado español.

De forma clara y explícita pretende dejar bien sentado que el acceso a la condición de funcionario de carrera o a la de personal laboral fijo, solamente se consigue mediante la superación de un proceso selectivo (especifican el concurso-oposición como única vía) regido por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

A lo largo de la exposición inicial se marca el objetivo de situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8% en el conjunto de las Administraciones Públicas. Para ello se proponen una serie de medidas para reducir la actual temporalidad, otras para prevenir que en el futuro se vuelva a reproducir esta situación, y se crean una serie de herramientas para mejorar la gestión de los recursos humanos en las Administraciones.

Por último, la parte expositiva del Real Decreto-ley se toma la molestia de reseñar que este texto legal y la reforma que conlleva se plantea dentro de un marco de intenso y sostenido diálogo, tanto a nivel político en la Conferencia Sectorial de Administración Pública, como a nivel social con las organizaciones sindicales presentes en la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas. Es más, la redacción queda abierta para incluir el Acuerdo de la citada Mesa.

PARTE DISPOSITIVA

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto-ley se estructura en dos artículos además de varias disposiciones adicionales, transitorias y finales. El articulado aborda dos cuestiones fundamentales: el primero de los artículos modifica el TREBEP en lo que a la regulación de la interinidad se refiere, y el segundo establece los llamados procesos de estabilización. 

Artículo 1. Modificación del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP)

El artículo 1 del proyecto de Real Decreto-ley regula las condiciones (definición, acceso, mantenimiento, cese, etc.) que van a regir en el futuro la condición de funcionario interino. Modifica para ello el artículo 10 del TREBEP, además añade un nuevo apartado al artículo 11 (afecta sólo al personal laboral) e introduce una disposición adicional decimoséptima en la citada norma legal.

Las principales modificaciones del artículo 10 del TREBEP son, en nuestra opinión, las que se recogen en los siguientes puntos:

.- El punto 1 define la condición de funcionario interino relatando las circunstancias que justifican su nombramiento. Aquí especifica que cuando la circunstancia que origina el nombramiento sea la existencia de plazas vacantes no cubiertas por funcionarios de carrera, el tiempo máximo del nombramiento será de tres años.

.- El punto 2 establece que, con independencia de que todos los procedimientos de selección del personal interino sean públicos y se rijan por los principios de igualdad, mérito y capacidad (y celeridad), el nombramiento derivado de estos procedimientos de selección en ningún caso dará lugar al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera.

.- El punto 4 parece particularmente importante ya que aclara el significado concreto del plazo máximo de tres años al que alude el punto 1. Cuando dice que transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino, se producirá el fin de la relación de interinidad y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera,está, de hecho, sancionando con la supresión de la plaza. Vuelve así, aunque con otra formulación, al mecanismo con el que en anteriores borradores se obligaba a las Administraciones a cubrir una vacante a los tres años por un funcionario de carrera. Solamente establece dos excepciones a esta obligación de romper la relación de interinidad a los tres años:

  • Cuando el proceso selectivo que se haya convocado para cubrir la vacante haya quedado desierto.
  • Cuando se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino. En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria, pero sin que su cese de lugar a compensación económica.

La nueva disposición adicional decimoséptima que este artículo 1 del proyecto de Real Decreto-ley introduce en el TREBEP, es de especial relevancia ya que define una serie de medidas dirigidas a controlar la temporalidad en el empleo público, y así hacer cumplir lo dispuesto en el recién modificado artículo 10. Estas medidas son las siguientes:

.- Los puntos 1, 2 y 3 de esta adicional advierten de las responsabilidades en las que incurrirán las Administraciones Públicas si incumplen las previsiones contenidas en esta normativa. Hacen especial hincapié en que cualquier medida que conduzca al incumplimiento de los plazos temporales máximos de un nombramiento interino serán nulas de pleno derecho.

.- El punto 4 regula (esto es novedoso) las compensaciones económicas para el personal funcionario interino. Parece importante aclarar que estas compensaciones económicas son las que se producirán en el futuro, una vez que haya entrado en vigor esta reforma del TREBEP y sólo para el caso de los incumplimientos de los plazos máximos de nombramientos de interinidad. Más adelante, cuando en este documento se expliquen los procesos de estabilización, comentaremos las compensaciones económicas a las que estos procesos pueden dar lugar.

En efecto, sólo cuando se incumplan los plazos máximos de permanencia de un interino en una vacante (tres años con las dos excepciones que se vieron en el punto 4 del artículo 10 según su nueva redacción en el TREBEP) se tendrá derecho a una compensación económica de las siguientes características:

  • La cuantía a percibir será de 20 días de sus retribuciones fijas por año de servicio.
  • Las fracciones inferiores a un año de servicios se prorratean por meses.
  • La compensación máxima será de 12 mensualidades[1].
  • Este punto 4, puesto en relación con lo que establece la Disposición adicional segunda, nos hace concluir que los efectos de la compensación económica no son retroactivos; es decir: el cálculo de la compensación se hará sólo sobre el tiempo contado desde el último nombramiento del que traiga causa el incumplimiento de los plazos máximos de permanencia (más de tres años).
  • No habrá derecho a compensación cuando el cese se produzca por causas disciplinarias o renuncia voluntaria.

Artículo 2. Procesos de estabilización de empleo temporal

               Este artículo reproduce básicamente los acuerdos a los que llegaron CC.OO., UGT y CSIF en 2017 y 2018 y que se implementaron en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y posteriormente en la de 2018. Los procesos de estabilización consistirán en lo siguiente:

.- Se trata de procesos en los que lo que se estabiliza es el empleo, o sea, las plazas pero no las personas que venían ocupándolas interinamente.

.- Se autorizan ofertas de empleo de las posibles plazas que aun resten de los procesos de estabilización realizados al amparo de las leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2017 y 2018, así como las resultantes de un nuevo proceso de estabilización con las siguientes condiciones:

  • Se incluirá las plazas de naturaleza estructural (será muy importante definir qué se entiende por “estructural”) que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
  • Las respectivas ofertas públicas de empleo (OPE) deberán publicarse en los Diarios oficiales antes del 31 de diciembre de 2021.
  • Las convocatorias de los procesos selectivos deberán publicarse en los Diarios oficiales antes del 31 de diciembre de 2022.
  • La resolución de estos procesos selectivos deberá finalizar antes de 31 de diciembre de 2024
  • El sistema de selección será exclusivamente el concurso-oposición.
  • La fase de concurso podrá alcanzar hasta un 40% de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia previa.

.- El punto 4 del artículo primero de este proyecto de Real Decreto-ley establecía una compensación económica tras el cese de aquellas personas interinas que sobrepasaban el plazo máximo de permanencia en una vacante; ahora, en este artículo 2, también fija una compensación económica para el personal interino o laboral temporal como consecuencia de la no superación del proceso selectivo de estabilización siempre que hubiese rebasado los tiempos máximos de permanencia. A diferencia de lo que se establece para las compensaciones económicas reguladas en el artículo primero, las que se deriven de los procesos de estabilización, entendemos que sí tienen carácter retroactivo, es decir, parece que tendrán en cuenta todos los servicios (si son superiores a tres años) previos antes del cese como consecuencia de no haber superado el proceso selectivo de estabilización.

               La compensación económica será de veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal[2]. Las personas interinas que no participen en el proceso selectivo de estabilización no tendrán derecho a la citada indemnización.

Disposiciones: otras medidas que contiene el proyecto de Real Decreto-ley

Tras estos dos artículos el proyecto de Real Decreto-ley recoge una serie de disposiciones, algunas de las cuales ya hemos comentado (la Disposición adicional segunda sobre la no retroactividad) y otras que, a nuestro juicio, parecen importantes y que pasamos a comentar.

.- Disposición adicional primera. En el caso del personal interino del ámbito local, se establece que para formar parte de las bolsas de empleo temporal habrá que aprobar al menos una de las pruebas del proceso selectivo.

.- Disposición adicional cuarta. Establece que, en las vacantes que se produzcan como consecuencia la jubilación del titular de la plaza, se podrá nombrar a personal interino. Estas plazas ocupadas así interinamente deberán incluirse obligatoriamente en la OPE de ese año y, si no fuera posible, en la del año siguiente.

.- Disposición adicional quinta. Se sugieren una serie de medidas para agilizar los procesos selectivos; entre ellas parece tener interés la relativa a la acumulación de pruebas en un mismo ejercicio. Podría estar abriéndose una puerta, en el caso del sector educativo, a que las actuales pruebas de los procesos selectivos (varias y de carácter eliminatorio) se concentrasen en una sola.

.- Disposición final segunda. Establece un plazo de un año para adaptar la normativa del personal docente y estatutario y equivalente de los servicios de salud a los contenidos que establece este Real Decreto-ley al. Si no se produce tal adaptación en este plazo, serán de plena aplicación las previsiones contenidas en dicha normativa.

UNA VALORACIÓN

Discrepamos completamente con el planteamiento general que se hace del problema de la temporalidad: ni es suficiente el reconocimiento que se hace en la parte expositiva de este Real Decreto-ley de la responsabilidad que tiene el conjunto de las Administraciones Públicas en la génesis del problema, ni nos parecen suficientes las medidas sancionadoras del abuso de temporalidad (las compensaciones económicas que se dictan) ni mucho menos podemos compartir que la solución para reducir las tasas de temporalidad al 8% se haga mediante procesos de estabilización del empleo, procesos en los que lo que se estabilizan son las plazas, pero no las personas interinas que venían ocupándolas en situación de abuso de temporalidad.

En el anterior borrador que conocimos, las compensaciones económicas eran de 33 días de retribuciones fijas por año de servicio hasta un máximo de dos anualidades. Ahora se produce una drástica rebaja a 20 días por año y hasta un máximo de 12 mensualidades, producto seguramente de las presiones de las CC.AA. que tendrán que hacer frente con sus presupuestos a buena parte dichas compensaciones. Tengamos en cuenta que el mayor volumen del colectivo interino (Educación y Sanidad) está transferido a estas administraciones. En todo caso, nunca hemos defendido que sea una solución para el personal interino el despido con una compensación económica; pero es que ésta, además de ser una cuantía pequeña y muy inferior a la inicialmente conocida, abre un panorama laboral especialmente difícil para muchos compañeros y compañeras que más años llevan trabajando en situación de abuso de temporalidad. Pensemos, por ejemplo, en un docente de cincuenta años de edad, que lleva más de veinte años de interino y que al no superar el proceso selectivo de estabilización se ve expulsado del sistema. Se encuentra con que a sus cincuenta años de edad solamente sabe dar clases, que tiene por delante más de quince años de vida laboral hasta la jubilación, y que solo se encuentra con la compensación equivalente al salario de doce meses y dos años de prestación por desempleo. Un verdadero drama.

La reforma que establece este proyecto de Real Decreto-ley niega la posibilidad de cualquier solución excepcional al problema de la interinidad. Al obligar a ofertas masivas de empleo público, basadas en sistemas selectivos por el único procedimiento del concurso-oposición, cierra la puerta a medidas excepcionales y transitorias como las que se apuntan, si se desarrollasen correctamente, en el artículo 61.6 del propio TREBEP; por no hablar de otros posibles mecanismos de estabilización (de las personas) que ni siquiera parecen haber sido explorados por el Ministerio. Que las únicas medidas excepcionales que se planteen sea elevar hasta un 40% la ponderación de la fase de méritos del concurso-oposición, cosa que ya está en buena parte de los actuales procesos selectivos (Educación y otros) de diferentes Administraciones, o que simplemente se sugiera la posibilidad de unificar en un solo ejercicio las diferentes pruebas (algo similar se hizo en Educación entre los años 2007 y 2011) es simplemente impresentable.

Conviene también reflexionar sobre la restricción que supone que una plaza estructural sólo pueda ser ocupada por personal funcionario de carrera tras tres años consecutivos de estar cubierta en régimen de interinidad. Decíamos que en la práctica supone la supresión de la plaza si no se provee por un funcionario de carrera o se incluye en la OPE correspondiente. Creemos que esto no siempre va a ser así, y que en su lugar y en muchos casos, las Administraciones optarán por sistemas de contratación todavía más precarios con los que sortear esta obligación sin exponerse a la supresión de la plaza. En definitiva, que un Real Decreto-ley que lo que pretende en teoría es acabar con la actual temporalidad, en la práctica tendrá el efecto perverso de generar más y peor precariedad.

Por último, y con independencia de que rechacemos frontalmente esta reforma, ni siquiera compartimos el objetivo de reducir las tasas de temporalidad por debajo del 8% en todas las Administraciones. En algunas de ellas, como es el caso de la educativa, y por el carácter cambiante y flexible que tiene que tener el sistema educativo, vemos que originará problemas serios el que realmente el volumen de personal funcionario de carrera esté por encima del 92%. Muchas Administraciones, como puede ser la educativa, optarán, antes que cargarse de un volumen difícil de gestionar de funcionarios de carrera, por estas fórmulas de mayor precariedad a las que aludíamos en el párrafo anterior.

A partir de ahora, y en caso de aprobarse definitivamente este proyecto, habrá que tener en cuenta una serie de cuestiones de capital importancia. La primera de ellas es la definición concreta en cada Administración del concepto de plaza de carácter “estructural”, ya que éstas serán las que van a ser objeto de los procesos de estabilización. No menos importante será negociar la adaptación de las normas de personal de los sectores que tienen legislación propia, como Sanidad y Educación, a los contenidos de este Real Decreto-ley. En el caso de Educación este proceso va a converger en el tiempo con el mandato de la LOMLOE de modificar en el plazo de un año el actual sistema de acceso a la función pública docente.


[1] En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato.

[2] En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato.

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